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国家监察委试点背后玄机:中央重拳改革的信号

摘要:中国纪检监察再出重拳。2016年10月27日,中共十八届六中全会公报中,将监察机关与人大、政府等并列提出。11月7日晚,中共中央办公厅公布了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》...
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  中国纪检监察再出重拳。

  2016年10月27日,中共十八届六中全会公报中,将监察机关与人大、政府等并列提出。11月7日晚,中共中央办公厅公布了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下称《方案》),部署在上述3省、市设立各级监察委员会。

  事实上,设立监察委员会早有信号。今年年初,中共中央总书记习近平进一步明确要求,做好监督体系顶层设计,健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及公务员的国家监察体系。

  《方案》中称,国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革,而改革的重点,正是将纪、法分开。

  对此设计,多位反腐领域专家表示赞同。著名反腐专家李永忠称,中央此次改革意义深远,看起来是行政监察的一小步,其实是同体监督变成异体监督的一大步。

 

(十八届六中全会)

  “同体监督变异体监督的一大步”

  十八届六中全会正式召开之前,著名反腐专家、中国纪检监察学院原副院长李永忠,就在等待“那个明确的信号一锤定音”。

  会议最后一天,10月27日,六中全会公报正式发布。

  李永忠很快看到了这行字,“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督,人民政协依章程进行民主监督,审计机关依法进行审计监督。”

  他随即感叹,这看起来是行政监察的一小步,其实是同体监督变成异体监督的一大步。

 

(著名反腐专家、中国纪检监察学院原副院长李永忠)

  从军队纪委到地方纪委,从县市纪委到中纪委,再到中国纪检监察学院副院长,几十年的纪检监察工作经历,使李永忠深谙反腐的难点。

  20多年前,李永忠就感叹,这么多年来,几乎没有一位党政主要领导的腐败问题,是由同级纪委监督检举揭发的。

  “再锋利的刀,也砍不了自己的刀把。”他对搜狐《聚焦人物》说,当前党内的监督和行政的监督大都是同体监督,在现实中遇到很多问题。

  他将其归纳为,监督的“三个基本”,和纪委书记的“六个不”。

  “三个基本”指的是事前基本没有监督,事中基本难以监督,事后基本不是监督。纪委书记的“六个不”是指:看得见的往往管不着,管得着的常常看不见;顶得住的往往站不住,站得住的常常顶不住;干得好的往往上不去,上得去的常常干不好。

  为什么几十万人的纪检队伍难解决的问题,几百人的巡视队伍却能发挥重大作用?在李永忠看来,正是因为巡视组是异体监督——它不受被巡视单位领导,它能听见、看见一些问题,也敢说出这些问题。

  李永忠数次呼吁“异体监督”,这是一种更高效、成本更低的监督模式。

  “这次是以公报的形式说清楚了,其实此前中央就有思想表露。”李永忠告诉搜狐《聚焦人物》,今年年初的中纪委六次全会中,习近平就提到要加强对国家机关的监察。

  习近平在会议讲话中提出,要完善监督制度,做好监督体系顶层设计,既加强党的自我监督,又加强对国家机器的监督。同时明确要求,要健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。

  李永忠分析,以前行政机关只能对行政机关进行监察,而不能对所有的国家机关进行监察,而现在是把行政监察变成了监察行政,这是很大的改变。

  “这是一个重要的进步,在国家机关层面上,是把过去的同体监督,变成异体监督。”李永忠说。

 

(中纪委特邀监察员、中国政法大学副校长马怀德)

  试点选择“大有用心”

  将监察机关与人大、政府等并列提出,这在中央文件中尚属首次。

  多位专家认为,此举意味着新的国家监察体系的建设已提上中央议程。随后便有消息传出,明年3月中国或设立国家层面的监察委员会。

  消息传出时,中共中央党校党史教研部主任谢春涛对搜狐《聚焦人物》表示,“明年3月成立国家监察委员会的说法,没有具体的出处,不能证实它的真实性,但是国家监察体制改革已经提上日程。”

  此间,中共中央党校教授张希贤也表示,六中全会把监察机构和政府、人大并列提出就已经说明了党的主张,要启动和构建国家监督体系。“全面从严治党已经走到这一步啦,顺其自然的就需要相应的变化,这是发展的一个走势。”

  11月7日晚,中共中央办公厅发布了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。

  “国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革,是国家监察制度的顶层设计。”《方案》强调,深化国家监察体制改革的目标,是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。

  而《方案》具体表述称,实施组织和制度创新,整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段,实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖,建立集中统一、权威高效的监察体系,履行反腐败职责,深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争,构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。

  “这一举措堪称是中国反腐体制改革中一次革命性变革,有望破解此前长期存在的反腐力量分散等问题。” 中纪委特邀监察员、中国政法大学副校长马怀德也表示,《方案》中监察监督的“全覆盖”,意味着监察委员会不仅能够监督政府机构、政府,也包括对法院、检察院都要行使监察权。

  《方案》中部署在3省、市设立各级监察委员会,从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践,为在全国推开积累经验。

  马怀德说,试点选择的这3个省市也是大有用心。“三个地点也很有代表性,直辖市、东部沿海经济发达地区、北部贪腐高发地区,具有很强的标志意义,能够积累更多的经验,便于推广。”

 

(反腐大v@御史在途 ,前纪委官员陆群)

  改革之路

  实际上,在此次“事关全局的重大政治改革”之前,中国纪检监察体制已经发生数次变革。

  1927年4月,中国共产党第五次全国代表大会设立中央监察委员会,并选举了中央监察委员会委员,这就是中央纪律检查委员会的前身。

  新中国成立后,党中央成立了中共中央纪律检查委员会,中央人民政府决定设立政务院人民监察委员会。1954年9月,政务院改为国务院,政务院人民监察委员会改为国务院监察部。

  1959年4月,因国家管理体制调整,监察部被撤销,直到1986年12月,第六届全国人大常委会第十八次会议决定设立中华人民共和国监察部。1987年7月,监察部正式挂牌办公。1993年,中央纪委、监察部开始合署办公,实行一套工作机构履行两项职能(党的纪律检查和行政监督)的体制。

  合署办公后的监察部,接受国务院领导。地方各级监察机关在合署后,继续实行由所在地政府、党委和上级纪检监察机关领导的双重领导体制。这一模式延续至今。

  此次监察体制改革试点,依然强调“党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公”。

  马怀德认为,改革的预期是有难点的,在国家监察制度改革中,可能会涉及到行政机关和司法机关职能的划转及机构调整。

  在马怀德看来,从整合监察资源和反腐力量、提高反腐败监察效能的角度来看,未来可能就会有分散在其他部门(比如检察院)的反腐职能,随着改革被并入监察委员会,由此就会涉及到机构和人员的变动。另外,随着国家监察职能的扩展,也需要加强对国家监察机关的有效监督。”

  “16年前,我提出过一个反腐败体制改革方案,跟现在要做的十分类似。”知名原反腐官员陆群向搜狐《聚焦人物》分析,今后,反腐败工作的领导体制和机构设置将会发生重大变化,监察机关将从政府独立出来,成为类似于香港“廉政公署”的专门反腐机构。监察委主任应该由同级人民代表大会选举产生,对人大负责并报告工作,受人大监督。

  也就是说,由1982年宪法所确定的一府两院(人民政府、人民检察院、人民法院)体制,或许将变为一府一委两院,也就是一府三院。

  作为微博上实名认证的前纪委官员,陆群以敢于讲真话著称。任职湖南省纪委预防腐败室副主任时,他曾在微博上实名举报官员腐败,公开叫板县委书记,批评副省长。

  接下来纪检监察机关有何改变?陆群称,估计检察机关的反贪污贿赂和反渎职侵权部门会剥离出来,整合进监察机关,监察机关则与同级纪委合署办公。

  湖北一名现任纪委干部私下表示,以前地方纪委书记一般兼任当地党委的副书记,现在只管纪委一条线,不管别的只查人,精力更加集中——无官一身轻,也方便监督原来的“上级”,反腐力度更大。

栏目:《聚焦人物》

作者:吴雪峰 杨磊

编辑:王晓

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